福建高院：认定“会签形式不属于集体讨论决定”，没有法律依据！

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孙继承 整理

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整理两个案件。第一个案例整理中，摘选了判决书的“本院（厦门海事法院，笔者注）认为”部分，涉及到对立案时间、现场检查、登记保存、事先告知和集体讨论等常见程序问题的深入分析。厦门海事法院在判决中认为，行政机关负责人集体讨论决定程序强调集体讨论、集体决定，不应异化为简单的行政机关相关人员依次签署（会签），并认为会签这种做法构成程序违法。第二个案例整理中，摘选了福建高院对会签问题的说明，福建高院在判决书中认为，厦门海事法院关于会签形式不属于行政机关负责人集体讨论决定程序的认定，没有相关法律依据。

（2019）闽72行初14号。蔡献通与中国渔政厦门市支队农业行政管理(农业)：渔业行政管理(渔业)一审民事判决书。

行政程序是否违法

1.关于立案时间。当时有效的《农业行政处罚程序规定》（2011年12月31日修订）第二十六条规定“除依法可以当场决定行政处罚的外，执法人员经初步调查，发现公民、法人或者其他组织涉嫌有违法行为依法应当给予行政处罚的，应当填写《行政处罚立案审批表》，报本行政处罚机关负责人批准立案”。因此，农业行政处罚案件的立案时间，应在行政机关经初步调查，所收集到的证据表明行政相对人有违法行为嫌疑之时；而不是待行政机关收集到充分证据足以证明违法行为成立之时。

如等到收集够充分证据才立案，一则存在“先调查，后立案”的瑕疵，使得最主要的行政调查行为基本处于立案环节之前，而游离于行政机关内部的案件监管体系之外，不符合依法行政的题中应有之义；二则变相地延长了行政处罚案件的办理期限。

基于以上分析，本院认为，被告于2019年1月11日已查明案涉船舶的船身无船名、无船籍港，当日原告在《询问笔录》中承认案涉船舶无任何证书，原告还在该《询问笔录》中称案涉船舶的船名是“龙澄玉0234”，且“龙澄玉0234”是2011年办理的船名，但又称案涉船舶是新造船。那么，“龙澄玉0234”显然属于另一旧船的船名，原告的陈述已表明其企图对案涉船舶进行套牌。所以，在2019年1月11日时，已有初步证据证明案涉船舶有“三无”船嫌疑，被告应当及时立案。但被告直到2019年2月27日才立案，迟延了46天。相对于《农业行政处罚程序规定》第四十一条规定的正常办案期限3个月而言，确属立案过晚。故，案涉行政行为违反《农业行政处罚程序规定》第二十六条，构成程序违法。

2.关于现场检查。原告认为，2019年1月11日被告现场检查案涉船舶时，既没有通知原告也没有邀请见证人到场，故现场检查程序违法。本院认为，依据《农业行政处罚程序规定》第二十九条第二款“执法人员对与案件有关的物品或者场所进行现场检查或者勘验检查时，应当通知当事人到场，制作《现场检查（勘验）笔录》，当事人拒不到场或拒绝签名盖章的，应当在笔录中注明，并可以请在场的其他人员见证”之规定，行政机关进行现场检查时应通知当事人到场。

但该条规定的逻辑前提是，行政机关在现场执法时能够通知到当事人。若是在水上等特殊的执法现场，既没有当事人、也没有其他在场人（或者其他在场人无法提供、拒绝提供当事人联系方式）的情况下，仍要求执法人员“应当通知当事人到场”，无法联系上当事人就不得实施现场检查的话，显属不当。执法人员在发现违法现场之后，应当迅速在第一时间固定证据，而不应拘泥于联系不上违法行为嫌疑人等原因就放弃现场检查。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（七）项的规定，被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定”，该条第二句中当事人“不能签名的”这一情形，应解释为包括了行政机关因客观原因无法通知当事人到场而又须第一时间实施现场检查的情形。

所以，被告在水上执法过程中发现案涉船舶，船上没有人员，船身无船名、无船籍港（极有可能是“三无”船舶），在无法通知到当事人的情况下第一时间由两名执法人员进行现场检查并制作检查笔录，不构成程序违法。

另外，关于是否必须通知见证人到场见证并在检查笔录上签名的问题。上述《农业行政处罚程序规定》第二十九条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条皆规定“可以”由其他在场人在检查笔录上签字。首先，案涉现场当时并无其他在场人，上述条文没有规定这种情况下必须另行联系其他见证人前来现场见证；其次，上述规定是非强制性的（条文中的用语是“可以”，而非“应当”）。所以，被告未通知现场之外的其他见证人到场见证，不构成程序违法。

3.关于证据先行登记保存。被告行政处罚行为中的证据先行登记保存环节，存在程序违法。分析如下：

（1）登记保存的目的不合法。被告在庭审笔录中先解释称，之所以把整艘案涉船舶作为一个证据，予以登记保存，是为了把船舶的外貌作为证据。但查处“三无”船舶的案件中，只需将船身、船艉有无刷写船名、船籍港的事实固定即可（用拍照即完成取证），将整艘船作为证据保存明显没有必要。行政处罚决定书中提及的证据、被告提交本院的证据清单，均不包括案涉船舶船体本身，所以被告的上述解释明显错误。被告随后述称，是基于如下考虑而实施登记保存：现场没有相对人，在无人看管的情况下案涉船舶可能消失，将来作出的行政处罚决定可能无法执行。本院认为，这一行政考量、执法目的，依法应当通过查封、扣押等合法的行政强制措施或者禁止离港等合法的行政命令行为达成，采用证据登记保存的形式实现上述目的，违反《行政处罚法》第三十七条第二款规定。

（2）登记保存证据行为，未取得行政机关负责人批准。

（3）登记保存证据实施之后，未依法在7日之内对被保存的证据作出相应处理决定。

4.关于告知当事人陈述、申辩、申请听证的权利。被告证据24、证据25已证明其将《行政处罚事前告知书》依法送达原告，该告知书上写明了原告享有陈述、申辩、申请听证的权利，故被告已尽到告知义务。原告关于被告损害其陈述、申辩、申请听证权利的主张，无事实依据。

5.关于行政机关负责人集体讨论决定。本案属于给予行政相对人较重处罚的重大行政处罚案件，依据《行政处罚法》第三十八条第二款之规定，被告应当进行负责人集体讨论决定程序。理由如下：

（1）被告证据15-17中各份收据（船体建造款、主机购置款）的金额相加为32.3万元，可见案涉船舶对于个体经营者而言是一宗经济价值较大的财产。且没收财产属于比较严厉的处罚。

（2）参考《农业行政处罚程序规定》第四十二条第二款关于对公民罚款超过三千元属于较大数额罚款应当听证的规定，结合被告在证据18《厦门市海洋综合行政执法支队关于蔡献通所有的涉渔“三无”船舶案件申请延期办理的请示》中确认本案属“案情重大”的情况，本案亦应认定系给予行政相对人较重处罚的重大案件。

（3）被告在庭审的辩论意见中辩称，其证据20《案件处理意见书》就是其集体讨论的证据。被告如此述称，等同于自认案涉处罚决定应当先经过行政机关负责人集体讨论环节。综上，案涉处罚决定依法应进行行政机关负责人集体讨论决定环节。

本院认为，依照《行政处罚法》第三十八条第一款、第二款的规定，行政机关负责人集体讨论决定程序，应由行政机关负责人参加，并对案件调查结果进行审查，根据审查情况经集体讨论之后评定为第三十八条第一款所规定的四类情况之一，进而作出对应的处理决定。该程序强调集体讨论、集体决定，不应异化为简单的行政机关相关人员依次签署（会签）。被告的《案件处理意见书》属于行政处罚实践中典型的处罚意见审批表格，不能证明、体现上述行政机关负责人集体讨论、集体决定的过程。若诸如本案的《案件处理意见书》可以被视为行政机关已完成负责人集体讨论决定环节的证据，则《行政处罚法》设置的行政机关负责人集体讨论决定机制，有被虚置化之虞。综上，被告没有依法进行行政机关负责人集体讨论决定环节，程序违法。

综上所述，案涉处罚决定之事实认定清楚、主要证据充分、法律适用正确，但存在行政程序违法。本案的行政程序违法尚属轻微，并未对原告的申请听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，故依法应当在维持案涉处罚决定法律效力的前提下判决确认其违法。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条的规定，判决如下：确认被告中国渔政厦门市支队作出的厦海渔罚[2019]305号《渔业行政处罚决定书》违法。

厦门市自然资源和规划局、厦门市鑫海源工贸有限公司资源行政管理:其他(资源)二审行政判决书。（2020）闽行终273号

原审法院（厦门海事法院）认为，2017年5月31日的局长办公会议，不构成行政处罚法意义上的行政机关负责人集体讨论决定程序。厦门海发局提供的证据《局机关呈阅件》中以会签形式代替行政机关负责人集体讨论决定程序，不符合法律规定。故被诉处罚决定的作出没有经过行政机关负责人集体讨论决定程序。

福建省高院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案属于重大海洋违法案件，应当由行政机关负责人集体讨论决定。厦门海发局提供的2018年4月《局机关呈阅件》载明“依据行政处罚法属于重大、复杂案件，对其处罚应经局领导集体研究决定。”“因去年5月31日局长办公会已研究决定过，现拟以局领导会签形式，履行行政机关的负责人应当集体讨论决定的法定程序。”该呈阅件后附书面案件处理意见。前述情况表明，被诉处罚决定作出之前，通过领导会签的形式履行负责人集体讨论决定的程序。原审法院关于会签形式不属于行政机关负责人集体讨论决定程序的认定，没有相关法律依据，本院予以指正。

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